Pojasnila glede nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča
Za tolmačenje in nasvet je Mestna občina Nova Gorica zaprosila Ministrstvo za okolje in prostor (MOP) in v razpravi s pripravljavcem zakona med drugim ugotovila naslednje:
1. V pričakovanju celovite davčne reforme in reforme predpisov s področja financiranja občin je zakonodajalec ohranil obveznosti plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ), ker v prehodnem obdobju, dokler predpis o obdavčevanju vseh vrst nepremičnin ne bo uveljavljen, ni mogoče enostavno ukiniti enega od najpomembnejših virov prihodkov občinskega proračuna, glede na določbe zakona o financiranju občin, ki zagotavlja delovanje lokalne samouprave, kot jo terjajo tudi predpisi EU, torej zagotavlja ne le ustrezno (komunalno) opremljenost stavbnih zemljišč, ampak tudi gospodarski in družbeni razvoj samoupravne lokalne skupnosti kot take.
2. Obravnavani sistem obdavčevanja z NUSZ je sistem v prehodnem obdobju. Obdavčevanje nepremičnin je v vseh državah EU pomemben sestavni del davčnega sistema za zagotavljanje prihodka lokalnih skupnosti. Zato je Zakon o graditvi objektov -1 (ZGO) s tem, ko je na novo določil zemljišča, od katerih se lahko odmerja nadomestilo za uporabo stavnega zemljišča, povsem ustrezen, problem pa je v evidencah takšnih zemljišč.
3. Način odmerjanja nadomestila urejajo določbe Zakona o davčnem postopku, ki določa, da izdaja davčni organ odločbe o NUSZ po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki jo tudi določi občina, veljavne na dan 1. januarja leta, za katero se določa nadomestilo, ter da določi NUSZ zavezancem davčni organ na podlagi podatkov občine do 31. marca za tekoče leto oziroma v roku treh mesecev po prejemu podatkov, ki mu jih posreduje občina. To pomeni, da je višina NUSZ odvisna od občinskih podatkov.
4. Če leži zemljišče na območju, ki se ureja s prostorskimi ureditvenimi pogoji, s tem izvedbenim prostorskim aktom pa je v povezavi s prostorskimi planskimi akti občine določeno, da so zazidljiva oziroma da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave oziroma da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave, za to zemljišče pa so izpolnjeni tudi vsi pogoji v zvezi s komunalnimi priključki, se torej takšno zemljišče šteje kot nezazidano stavbno zemljišče, za katerega obstoji obveznost plačevanja NUSZ.
5. Možnost izvedbe priključkov na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, ki bi vodili od določene zemljiške parcele do takšnih javnih omrežij, pomeni, da takšna možnost v resnici obstaja, torej da v ustrezni oddaljenosti od takšne parcele takšno omrežje že obstaja, ne pomeni pa, da bi morali biti priključki nanj že zgrajeni. Če določeni lastnik zemljišča noče, da bi bilo njegovo zemljišče zazidljivo, se mu priporoča, da na občino vloži predlog, da se njegovo zemljišče izvzame iz poselitvenega območja oziroma da se ga povrne nazaj samo v kmetijsko rabo.
6. Po sedaj veljavnih predpisih, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, to je Zakonu o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot, se gradbene parcele v zemljiškem katastru ne prikazujejo. Ker pa je v ZGO-1 določeno, da je gradbena parcela zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu, gradbena parcela pa se, tako kot v preteklosti funkcionalno zemljišče, določi z upravno odločbo, v primeru nameravane gradnje z gradbenim dovoljenjem, v primeru obstoječega objekta, ki gradbene parcele še nima določene, pa z odločbo o določitvi gradbene parcele v skladu z določbami ZGO-1, to pomeni, da so lahko podatki o že določenih gradbenih parcelah razvidni v zbirki podatkov o upravnih aktih, kot eni izmed zbirke podatkov, ki v skladu z Zakonom o urejanju prostora (ZUreP-1) sestavljajo sistem zbirk prostorskih podatkov, ki jih vodita tako država kot lokalna skupnost.
7. Ker pa je z ZUreP-1 tudi določeno, da mora sistem zbirk prostorskih podatkov temeljiti na medsebojno primerljivih in povezljivih zbirkah geodetskih, evidenčnih in drugih podatkov, usklajenih tudi s statističnimi zbirkami podatki, pa to seveda tudi pomeni, da mora biti zagotovljena tudi povezljivost podatkov o gradbenih parcelah iz zbirke podatkov o upravnih aktih tudi z zemljiškim katastrom oziroma katastrom stavb. Takšni podatki o obstoju in površinah ter drugih podatkih o gradbenih parcelah, ki jih občina potrebuje za vzpostavitev evidence nezazidanih stavbnih zemljišč, mora biti torej povezljiva z zemljiškim katastrom tako, kot to izhaja iz ustreznih določb Navodila o vsebini in načinu vodenja sistema zbirk prostorskih podatkov.
8. Problem, ki ga je pri vzpostavljanju evidence nezazidanih stavbnih zemljišč zaznala Mestna občina Nova Gorica, je posledica dejstva, da sistem zbirk prostorskih podatkov še ni v celoti vzpostavljen ter da se v zemljiškem katastru ne prikazuje gradbenih parcel. ZGO-1 določa, da bo ministrstvo oziroma GURS šele po vzpostavitvi sistema zbirk podatkov na način, ki ga določajo določbe predpisov, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, obvestilo lastnike zemljiških parcel o vpisu tistih podatkov v sistem zbirk prostorskih podatkov, ki so prevzeti iz drugih evidenc, če takšna zemljišča do tedaj še niso vpisana v zbirko pravnih režimov in da bodo takrat v primeru nestrinjanja z vpisanimi podatki lastniki zemljiških parcel v roku 30 dni od prejema obvestila dolžni prijaviti spremembe v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, torej v skladu z določbami Zakona o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (ZENDMPE). Če pa bi se ta zakon spremenil oziroma dopolnil tako, da bi bilo z njim določeno, da se v zemljiškem katastru tudi prikazujejo načrtovane in obstoječe gradbene parcele (k obstoječim objektom), potem pa bi bilo mogoče, čez določen čas, po prenosu oziroma prevzemu tudi takšnih podatkov v zemljiški kataster, vzpostaviti poleg evidence zazidanih stavbnih zemljišč, ki črpa podatke iz katastra stavb, tudi celovito evidenco nezazidanih stavbnih zemljišč ter jo tudi redno vzdrževati in posodabljati.
Na podlagi teh ključnih ugotovitev so bili sprejeti naslednji zaključki:
1. Mestna občina Nova Gorica je zastavila projekt pridobivanja evidenc o nezazidanih stavbnih zemljiščih v skladu s predpisi, vendar pa bi morala biti ta evidenca, zaradi zagotovitve njene trajne rabe in ažurnosti, sestavni del državnih evidenc – katastra zemljišč oz. katastra stavb, zato ta projekt ne bo mogel biti dokončan prej, preden se na državnem nivoju ne vzpostavijo navedene uradne evidence.
2. Evidenca, ki jo Mestna občina Nova Gorica vzpostavlja, je pomembna in potrebna tudi za zagotovitev kvalitetnega prostorskega oz. urbanističnega načrtovanja.
3. Ministrstvo bo poskrbelo, da se v predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot, ki je v tem trenutku v zaključni fazi medresorskega usklajevanja, dodajo določbe, ki bodo med uradne evidence vključevale tudi podatek o predvidenih in obstoječih gradbenih parcelah, za kar so na MOP že tekli razgovori tudi z GURS, ter po tem, ko bo takšen zakon sprejet, tudi za ustrezne izvršilne predpise. V zvezi s tem, pa je nujno urediti tudi prehodno obdobje in uporabo vzpostavljenih tovrstnih evidenc v tem obdobju, kakor tudi njihovo nadgradnjo v sistemski ureditvi.
4. Ker je bilo na posebnem usklajevalnem sestanku z dne 14.04.2005, med predstavniki Ministrstva za finance in tukajšnjega ministrstva sklenjeno, da je v tem trenutku, ko še ni obravnavanih evidenc, najprimerneje, da se ocena kalkulativnih prihodkov občin z upoštevanjem ocene iz naslova NUSZ pripravi po določbah prvega odstavka 25. člena Zakona o financiranju občin (ZFO), to pomeni, da občine niso v časovni presiji, da bi morale projekt evidentiranja vseh vrst stavbnih zemljišč zaključiti že v letošnjem letu in na njegovi podlagi posredovati pristojnemu davčnemu organu nove podatke tudi o vseh tistih nezazidanih stavbnih zemljiščih, za katere bi bilo potrebno odmerjati NUSZ.
5. Mestni občini Nova Gorica ministrstvo priporoča, da nadaljuje in zaključi javno obravnavo o zbiranju podatkov o stavbnih zemljiščih tako, kot jo je v skladu z ZGO-1 začela in nadaljuje z izvedbo projekta, saj bodo podatki, na ta način zbrani v njihovi evidenci gradbenih parcel, uporabni pri izvajanju pristojnosti občine na področju urejanja prostora, prav tako pa tudi nujno potrebni za vzpostavitev uradnih evidenc na državni ravni in njihovo nadaljnje vzdrževanje.
Na podlagi priporočil Ministrstva za okolje in prostor bo Mestna občina Nova Gorica z vzpostavitvijo lastne evidence stavbnih zemljišč nadaljevala, čeprav država za vzpostavitev povezave evidence z zemljiškim katastrom še ni usposobljena in nanjo ni pripravljena. To bo storila predvsem zato, da bo občanom pomagala pravočasno urediti podatke o statusu njihovih stavbnih zemljišč, da ne bo do nepotrebnih, neprijetnih in nezaželenih težav prihajalo takrat, ko bo država svoje evidence vzpostavila in bo z zajemanjem nadomestila potrebno začeti. Mestna občina bo zato javno razgrnitev predloga evidence podaljšala, kolikor bo potrebno, občanom pa medtem in kasneje nudila vso potrebo pomoč in podporo.
1. V pričakovanju celovite davčne reforme in reforme predpisov s področja financiranja občin je zakonodajalec ohranil obveznosti plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ), ker v prehodnem obdobju, dokler predpis o obdavčevanju vseh vrst nepremičnin ne bo uveljavljen, ni mogoče enostavno ukiniti enega od najpomembnejših virov prihodkov občinskega proračuna, glede na določbe zakona o financiranju občin, ki zagotavlja delovanje lokalne samouprave, kot jo terjajo tudi predpisi EU, torej zagotavlja ne le ustrezno (komunalno) opremljenost stavbnih zemljišč, ampak tudi gospodarski in družbeni razvoj samoupravne lokalne skupnosti kot take.
2. Obravnavani sistem obdavčevanja z NUSZ je sistem v prehodnem obdobju. Obdavčevanje nepremičnin je v vseh državah EU pomemben sestavni del davčnega sistema za zagotavljanje prihodka lokalnih skupnosti. Zato je Zakon o graditvi objektov -1 (ZGO) s tem, ko je na novo določil zemljišča, od katerih se lahko odmerja nadomestilo za uporabo stavnega zemljišča, povsem ustrezen, problem pa je v evidencah takšnih zemljišč.
3. Način odmerjanja nadomestila urejajo določbe Zakona o davčnem postopku, ki določa, da izdaja davčni organ odločbe o NUSZ po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki jo tudi določi občina, veljavne na dan 1. januarja leta, za katero se določa nadomestilo, ter da določi NUSZ zavezancem davčni organ na podlagi podatkov občine do 31. marca za tekoče leto oziroma v roku treh mesecev po prejemu podatkov, ki mu jih posreduje občina. To pomeni, da je višina NUSZ odvisna od občinskih podatkov.
4. Če leži zemljišče na območju, ki se ureja s prostorskimi ureditvenimi pogoji, s tem izvedbenim prostorskim aktom pa je v povezavi s prostorskimi planskimi akti občine določeno, da so zazidljiva oziroma da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave oziroma da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave, za to zemljišče pa so izpolnjeni tudi vsi pogoji v zvezi s komunalnimi priključki, se torej takšno zemljišče šteje kot nezazidano stavbno zemljišče, za katerega obstoji obveznost plačevanja NUSZ.
5. Možnost izvedbe priključkov na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, ki bi vodili od določene zemljiške parcele do takšnih javnih omrežij, pomeni, da takšna možnost v resnici obstaja, torej da v ustrezni oddaljenosti od takšne parcele takšno omrežje že obstaja, ne pomeni pa, da bi morali biti priključki nanj že zgrajeni. Če določeni lastnik zemljišča noče, da bi bilo njegovo zemljišče zazidljivo, se mu priporoča, da na občino vloži predlog, da se njegovo zemljišče izvzame iz poselitvenega območja oziroma da se ga povrne nazaj samo v kmetijsko rabo.
6. Po sedaj veljavnih predpisih, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, to je Zakonu o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot, se gradbene parcele v zemljiškem katastru ne prikazujejo. Ker pa je v ZGO-1 določeno, da je gradbena parcela zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu, gradbena parcela pa se, tako kot v preteklosti funkcionalno zemljišče, določi z upravno odločbo, v primeru nameravane gradnje z gradbenim dovoljenjem, v primeru obstoječega objekta, ki gradbene parcele še nima določene, pa z odločbo o določitvi gradbene parcele v skladu z določbami ZGO-1, to pomeni, da so lahko podatki o že določenih gradbenih parcelah razvidni v zbirki podatkov o upravnih aktih, kot eni izmed zbirke podatkov, ki v skladu z Zakonom o urejanju prostora (ZUreP-1) sestavljajo sistem zbirk prostorskih podatkov, ki jih vodita tako država kot lokalna skupnost.
7. Ker pa je z ZUreP-1 tudi določeno, da mora sistem zbirk prostorskih podatkov temeljiti na medsebojno primerljivih in povezljivih zbirkah geodetskih, evidenčnih in drugih podatkov, usklajenih tudi s statističnimi zbirkami podatki, pa to seveda tudi pomeni, da mora biti zagotovljena tudi povezljivost podatkov o gradbenih parcelah iz zbirke podatkov o upravnih aktih tudi z zemljiškim katastrom oziroma katastrom stavb. Takšni podatki o obstoju in površinah ter drugih podatkih o gradbenih parcelah, ki jih občina potrebuje za vzpostavitev evidence nezazidanih stavbnih zemljišč, mora biti torej povezljiva z zemljiškim katastrom tako, kot to izhaja iz ustreznih določb Navodila o vsebini in načinu vodenja sistema zbirk prostorskih podatkov.
8. Problem, ki ga je pri vzpostavljanju evidence nezazidanih stavbnih zemljišč zaznala Mestna občina Nova Gorica, je posledica dejstva, da sistem zbirk prostorskih podatkov še ni v celoti vzpostavljen ter da se v zemljiškem katastru ne prikazuje gradbenih parcel. ZGO-1 določa, da bo ministrstvo oziroma GURS šele po vzpostavitvi sistema zbirk podatkov na način, ki ga določajo določbe predpisov, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, obvestilo lastnike zemljiških parcel o vpisu tistih podatkov v sistem zbirk prostorskih podatkov, ki so prevzeti iz drugih evidenc, če takšna zemljišča do tedaj še niso vpisana v zbirko pravnih režimov in da bodo takrat v primeru nestrinjanja z vpisanimi podatki lastniki zemljiških parcel v roku 30 dni od prejema obvestila dolžni prijaviti spremembe v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, torej v skladu z določbami Zakona o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (ZENDMPE). Če pa bi se ta zakon spremenil oziroma dopolnil tako, da bi bilo z njim določeno, da se v zemljiškem katastru tudi prikazujejo načrtovane in obstoječe gradbene parcele (k obstoječim objektom), potem pa bi bilo mogoče, čez določen čas, po prenosu oziroma prevzemu tudi takšnih podatkov v zemljiški kataster, vzpostaviti poleg evidence zazidanih stavbnih zemljišč, ki črpa podatke iz katastra stavb, tudi celovito evidenco nezazidanih stavbnih zemljišč ter jo tudi redno vzdrževati in posodabljati.
Na podlagi teh ključnih ugotovitev so bili sprejeti naslednji zaključki:
1. Mestna občina Nova Gorica je zastavila projekt pridobivanja evidenc o nezazidanih stavbnih zemljiščih v skladu s predpisi, vendar pa bi morala biti ta evidenca, zaradi zagotovitve njene trajne rabe in ažurnosti, sestavni del državnih evidenc – katastra zemljišč oz. katastra stavb, zato ta projekt ne bo mogel biti dokončan prej, preden se na državnem nivoju ne vzpostavijo navedene uradne evidence.
2. Evidenca, ki jo Mestna občina Nova Gorica vzpostavlja, je pomembna in potrebna tudi za zagotovitev kvalitetnega prostorskega oz. urbanističnega načrtovanja.
3. Ministrstvo bo poskrbelo, da se v predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot, ki je v tem trenutku v zaključni fazi medresorskega usklajevanja, dodajo določbe, ki bodo med uradne evidence vključevale tudi podatek o predvidenih in obstoječih gradbenih parcelah, za kar so na MOP že tekli razgovori tudi z GURS, ter po tem, ko bo takšen zakon sprejet, tudi za ustrezne izvršilne predpise. V zvezi s tem, pa je nujno urediti tudi prehodno obdobje in uporabo vzpostavljenih tovrstnih evidenc v tem obdobju, kakor tudi njihovo nadgradnjo v sistemski ureditvi.
4. Ker je bilo na posebnem usklajevalnem sestanku z dne 14.04.2005, med predstavniki Ministrstva za finance in tukajšnjega ministrstva sklenjeno, da je v tem trenutku, ko še ni obravnavanih evidenc, najprimerneje, da se ocena kalkulativnih prihodkov občin z upoštevanjem ocene iz naslova NUSZ pripravi po določbah prvega odstavka 25. člena Zakona o financiranju občin (ZFO), to pomeni, da občine niso v časovni presiji, da bi morale projekt evidentiranja vseh vrst stavbnih zemljišč zaključiti že v letošnjem letu in na njegovi podlagi posredovati pristojnemu davčnemu organu nove podatke tudi o vseh tistih nezazidanih stavbnih zemljiščih, za katere bi bilo potrebno odmerjati NUSZ.
5. Mestni občini Nova Gorica ministrstvo priporoča, da nadaljuje in zaključi javno obravnavo o zbiranju podatkov o stavbnih zemljiščih tako, kot jo je v skladu z ZGO-1 začela in nadaljuje z izvedbo projekta, saj bodo podatki, na ta način zbrani v njihovi evidenci gradbenih parcel, uporabni pri izvajanju pristojnosti občine na področju urejanja prostora, prav tako pa tudi nujno potrebni za vzpostavitev uradnih evidenc na državni ravni in njihovo nadaljnje vzdrževanje.
Na podlagi priporočil Ministrstva za okolje in prostor bo Mestna občina Nova Gorica z vzpostavitvijo lastne evidence stavbnih zemljišč nadaljevala, čeprav država za vzpostavitev povezave evidence z zemljiškim katastrom še ni usposobljena in nanjo ni pripravljena. To bo storila predvsem zato, da bo občanom pomagala pravočasno urediti podatke o statusu njihovih stavbnih zemljišč, da ne bo do nepotrebnih, neprijetnih in nezaželenih težav prihajalo takrat, ko bo država svoje evidence vzpostavila in bo z zajemanjem nadomestila potrebno začeti. Mestna občina bo zato javno razgrnitev predloga evidence podaljšala, kolikor bo potrebno, občanom pa medtem in kasneje nudila vso potrebo pomoč in podporo.